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O Poder Executivo de determinado ente federativo pode firmar empréstimos junto a outros Poderes do mesmo ente?

Comentários:

O questionamento em tela tem absoluta pertinência com a realidade atual do Direito Financeiro, já que o crédito público e a gestão do orçamento, no contexto da grave crise fiscal que o país atravessa, são constantementediscutidos sob as mais variadas formas.

Os empréstimos públicos são uma espécie de operação de crédito, termo este mais genérico, que, na definição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), é todo “[...] compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros”.

As operações de crédito tradicionais são aquelas relativas aos contratos de financiamento, empréstimo ou mútuo. A legislação englobou no mesmo conceito, ainda, as operações assemelhadas, tais como a compra financiada de bens ou serviços, o arrendamento mercantil e as operações de derivativos financeiros, inclusive operações dessas categorias realizadas com instituição não financeira.

Nesse tema, vale destacar, desde já, que o art. 35 da LRF vedou a realização de operações de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da Administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida. Assim, por exemplo, o Poder Executivo Estadual de Sergipe não pode pedir emprestado ao Estado de Alagoas, seja por quaisquer dos seus poderes e/ou entes da administração direta e indireta. Tal restrição, segundo a doutrina, evidencia uma intenção de prestigiar a autonomia entre os diversos entes federativos, evitando uma indesejada situação de subordinação causada por elevada contração de dívidas.

Segundo a doutrina majoritária, é vedada a realização de operações de crédito entre os diferentes Poderes, basicamente por considerar que tal operação não configuraria operação de crédito e, sim, mero remanejamento orçamentário, com simples promessa de posterior compensação, a qual não prescinde de autorização legislativa, em obediência ao princípio da legalidade orçamentária.

Essa corrente entende, ainda, que esse tipo de operação incorreria em violação ao disposto nos princípios da unidade e universalidade orçamentária, bem como pela existência de confusão entre credor e devedor, já que não haveria qualquer distinção entre a origem das receitas objeto de transferência, ocorridas no ambito do mesmo Poder e, consequentemente, dentro de um mesmo orçamento, cuja divisão é meramente funcional.

Ademais, vale lembrar a existência de dispositivo normativo na Resolução n. 43/2001 do Senado Federal que não equipara essa operação a uma operação de crédito, qual seja, o Art. 3º, § 2º, I, in verbis: “Não se equiparam a operações de crédito: I - assunção de obrigação entre pessoas jurídicas integrantes do mesmo Estado, Distrito Federal ou Município, nos termos da definição constante do inciso I do art. 2º desta Resolução”).

Por sua vez, o Art. 2º, I, está assim redigido: “Art. 2º. Considera-se, para os fins desta Resolução, as seguintes definições: I - Estado, Distrito Federal e Município: as respectivas administrações diretas, os fundos, as autarquias, as fundações e as empresas estatais dependentes;”. A interpretação doutrinária é de que a referência à “pessoas jurídicas” no Art. 3º, § 2º, I, acima transcrito, englobaria os diversos Poderes, na acepção de administração direta exposta neste último dispositivo normativo.

Por outro lado, é visível, a partir da letra da lei, que não há vedação à captação de recursos entre Poderes do mesmo ente, vale dizer, o Executivo poderia, em tese, tomar empréstimos junto ao Judiciário e ao Legislativo locais, respeitados, por óbvios, os requisitos básicos para realização de operações de crédito (previsão/autorização legal, obediência aos limites de endividamento, etc), uma vez que não é prerrogativa exclusiva de instituições financeiras firmar empréstimos e/ou mútuos e, na espécie, não seria o caso de mero remanejamento orçamentário, por conta da necessidade de reposição futura de valores, o que se assemelharia, dessa forma, a uma verdadeira operação de crédito, sob pena de, ao contrário, permitir endividamento do Poder Executivo sem observância das regras pertinentes. No entanto, essa tese é minoritária, atualmente.

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Sobre o Autor

José Américo da Costa Júnior

Procurador do TCM/GO (2º Colocado); Ex-Procurador do TCM/RJ (5º Colocado), Ex-Procurador do Estado do Piauí (6º lugar), aprovado para Procurador do Ministério Público de Contas do TCE/CE (3º lugar), Procurador do Ministério Público de Contas do TCE/PB (7º lugar), aprovado na PGM/Cuiabá (3º lugar), na PGE/PR (14º lugar), na PGE/AC (19º lugar) e na PGE/RN, dentre outros. Coautor do livro "Curso de Peças e Pareceres - Advocacia Pública - Teoria e Prática" pela Editora JusPodivm.