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O que é o Princípio da unicidade da representação judicial e da consultoria jurídica dos Estados e do Distrito Federal?

Recentemente, o Supremo Tribunal Federal ratificou sua jurisprudência no tocante à representação judicial e à consultoria jurídica dos Estados e do Distrito Federal dever ser realizada única e exclusivamente pelas Procuradorias-Gerais dos Estados (e do DF), tendo por base a previsão contida no artigo 132 da Constituição da República, a seguir transcrito:

Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal  organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.

            Trata-se do intitulado Princípio da unicidade da representação judicial dos Estados e do Distrito Federal, segundo o qual os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal é que serão os únicos responsáveis pela representação judicial e pela consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.

            Isso quer dizer que apenas os Procuradores dos Estados (e do DF) é que podem desempenhar as funções de representação judicial (ex.: ajuizamento de ações, apresentação de defesas e interposição de recursos) e de consultoria jurídica (ex.: emissão de pareceres). Ninguém mais poderá fazê-lo.

            Diante de tal princípio, o Supremo Tribunal Federal entendeu pela inconstitucionalidade de norma de Constituição Estadual que preveja a criação de Procuradorias Autárquicas no âmbito do Estado-membro. A fundamentação do entendimento da Corte Suprema foi exatamente o disposto no art. 132 da Constituição Federal de 1988.

            Ora, o texto constitucional é claro ao prever a Procuradoria-Geral do Estado - PGE e a Procuradoria-Geral do Distrito Federal - PGDF como únicos órgãos de representação judicial e de consultoria jurídica dos Estados e do Distrito Federal, órgãos esses que realizarão a representação e a consultoria não só da Administração Direta, mas também das entidades da Administração Indireta dos entes federados em questão.

            Dessa forma, as atividades de consultoria jurídica e de representação judicial do Estado (e do DF), inclusive no que toca às Autarquias e Fundações Públicas da Administração Indireta, cabem apenas aos Procuradores dos Estados (e do DF), não havendo que se falar em Procuradores Autárquicos no âmbito dos Estados-membros e do Distrito Federal.

            Ao analisar o tema, o STF explicou, ainda, que a exceção contida no art. 69 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT não permite a criação de novos órgãos de consultoria jurídica, mas apenas a manutenção daqueles que já existiam e operavam quando da promulgação da Constituição Federal de 1988. Além disso, o Tribunal deixou claro que até mesmo as expressões utilizadas são diversas, já que o ADCT fala em “consultoria jurídica”, com sentido certamente muito mais restrito que o de “procuradoria jurídica”. [Vide: o Informativo 907 do STF].

            Também com base no Princípio da unicidade da representação judicial dos Estados e do Distrito Federal, o STF já entendeu pela inconstitucionalidade de norma estadual que crie cargos em comissão de assessoria jurídica no âmbito do Poder Executivo. [Vide: STF. Plenário. ADI 4261, Rel. Min. Ayres Britto, julgado em 02/08/2010; STF. Plenário. ADI 4.843/MC-ED-Ref, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 11/12/2014].

            A Corte Suprema delineou que a atividade de assessoramento jurídico do Poder Executivo dos Estados-membros deve ser exercida exclusivamente pelos Procuradores dos Estados organizados em carreira e cujo ingresso tenha se dado por concurso público de provas e títulos, na forma expressa no art. 132 da Constituição Federal.

            Ademais, a relevância das atividades desenvolvidas e a necessária independência intelectual no exercício das atribuições dos cargos – especialmente no plano da consultoria jurídica e da fiscalização da legalidade dos atos da Administração Pública – exigem que os agentes públicos que as executem não tenham receio de serem exonerados ad nutum pelo Chefe do Poder Executivo local.

            Dessa forma, restam eivadas de inconstitucionalidade as normas que criem cargos em comissão cujas atribuições sejam o assessoramento jurídico dos órgãos e entidades do Poder Executivo, tendo em vista que tais atribuições devem ser exercidas apenas pelos Procuradores do Estado de carreira.

            Esse entendimento também é aplicado para a vedação da atribuição das atividades de representação judicial e de consultoria jurídicas a analistas administrativos da área jurídica [vide: STF. Plenário. ADI 5107, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 20/06/2018].

            Mas ATENÇÃO: é possível destacar duas exceções ao Princípio da unicidade da representação judicial dos Estados e do Distrito Federal, quais sejam: 1) O STF entende constitucional a criação de Procuradorias vinculadas ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas para a defesa da autonomia e da independência dos representados perante os demais Poderes.

            Assim, é possível a criação de Procuradorias Especiais para o assessoramento e a representação judicial do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas, desde que providos os cargos via concurso público.

            Obs.: Na ADI 4070, o STF entendeu que é constitucional a existência de Procuradoria Específica para o Tribunal de Contas, porém apontou a vedação de tal órgão exercer a cobrança judicial das multas impostas pelo próprio Tribunal.

            2) É possível a manutenção das consultorias jurídicas existentes e operantes quando da promulgação da Constituição Federal de 1988, na forma disposta no art. 69 do ADCT.

            Eis a redação do art. 69 do ADCT:

ADCT/Art. 69. Será permitido aos Estados manter consultorias jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias- Gerais, desde que, na data da promulgação da Constituição, tenham órgãos distintos para as respectivas funções.

            Trata-se – como já explicado acima – de uma exceção temporária e referente apenas à manutenção (e não criação) de “consultorias jurídicas” (e não de procuradorias jurídicas) no âmbito dos Estados, tendo como objetivo claro a garantia da continuidade dos serviços públicos quando do estabelecimento da nova ordem constitucional (quando as Procuradorias-Gerais ainda não estavam totalmente estruturadas e organizadas). Por fim, cabe ressaltar que não há previsão expressa no texto constitucional obrigando os Municípios a instituírem Procuradorias-Gerais municipais para o desempenho das funções de representação judicial e de consultoria jurídica, de modo que, conforme já apontou o STF, não há na Constituição Federal a figura da “advocacia pública municipal”. [Vide STF. Plenário. RE 225777, Rel. Min. Eros Grau, Rel. p/ Acórdão Min. Dias Toffoli, julgado em 24/02/2011; STF. 2ª Turma. RE 893694 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 21/10/2016].

 

Sobre o Autor

Martha Jackson Franco de Sá Monteiro

Procuradora do Estado do Maranhão. Ex-Procuradora do Estado do Mato Grosso (17° lugar). Aprovada na PGE/AM e PGM/Salvador. Coautora do livro "Curso de Peças e Pareceres - Advocacia Pública - Teoria e Prática" pela Editora JusPodivm.