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PESQUISE DIREITO - Rodada 3

ÁREA DE INTERESSE: PROCESSO CIVIL, DIREITO CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO

Passo 1: Confira o enunciado!

A União ingressou, fevereiro de 2020, com ação de desapropriação em face de Maria, pessoa cujo nome consta do título do domínio sobre imóvel localizado na zona rural do Município X. Para imediata imissão na posse, a parte autora depositou a quantia de 800 mil reais em dinheiro, correspondentes aos 100% do valor de avaliação do imóvel. Em sua contestação, Maria requereu a inclusão das áreas de Reserva Legal e APP no valor indenizatório. Com a publicação do edital, João afirmou, em sede de intervenção de terceiros, ser o proprietário do imóvel, posto exercer sobre ele a posse há exatos 15 anos, sobretudo para pastoreio de gado. Considerando que Maria comprou o aludido imóvel de Pedro em fevereiro de 2018, responda:

a) A usucapião pode ser alegada como matéria de defesa via intervenção de terceiros? Em caso afirmativo, dizer se ela obstaria a desapropriação?

b) É possível incluir na indenização os valores relativos à APP e à Reserva Legal?

c) Caso João obtenha sentença favorável na ação de usucapião, cabe a Maria invocar os direitos que da evicção lhe resultam?

d) É possível a utilização da arbitragem?

e) Maria pode levantar 100% do valor depositado?

Passo 2: Confira o espelho elaborado pelo professor Jean e assista o vídeo comentado no IGTV do Themas

O que é desapropriação?

Trata-se de modalidade de intervenção estatal supressiva da propriedade. Exatamente por conta de seu caráter supressivo é que se afirma que a desapropriação é modalidade de aquisição originária da propriedade pelo Estado. A definição do instituto aponta para um importante efeito: a propriedade, antes privada, ingressa no patrimônio público pela desapropriação desprovida de qualquer ônus ou embaraço que sobre ela recaísse antes da aquisição pelo Estado. 

Tem um exemplo?

Se um indivíduo possui um terreno que se encontra hipotecado a um banco e sofre a desapropriação, o imóvel ingressará no patrimônio público, em termos ainda mais práticos, passará a ser bem público livre e desimpedido de qualquer ônus. A hipoteca, portanto, será automaticamente extinta. A instituição financeira, assistida por advogados, ao tomar conhecimento da possível desapropriação, não esperará que a perda se consolide sem que o seu crédito seja garantido, o que provavelmente a levará a se habilitar na ação de desapropriação em curso, por via da intervenção de terceiros, daí também, neste aspecto, a pertinência prática da questão formulada e que não é comumente abordada nos livres de direito administrativo ou mesmo de processo civil.

A desapropriação tem fundamento constitucional

O art. 22 da CF define ser da competência privativa da União legislar sobre desapropriação. Os incisos XII, XIII e XIV do art. 5º da CF, ao tratarem de direitos fundamentais, estabelecem a proteção à propriedade privada e a obrigatoriedade de atendimento de sua função. 

Além disso, o inciso XIV, dispõe que “a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.

Qual a diferença entre necessidade, utilidade pública e interesse social? 

Necessidade e utilidade pública estão relacionados com o atendimento de demandas sociais e a efetivação de políticas públicas. É o caso, por exemplo, de desapropriar um imóvel para construção de uma escola, em razão de ser área estratégica no enfretamento à drogadição (necessidade pública) ou mesmo para ampliar uma rodovia ou avenida, melhorando a fluidez do trânsito (utilidade pública). 

Art. 5º Consideram-se casos de utilidade pública:

a) a segurança nacional;

b) a defesa do Estado;

c) o socorro público em caso de calamidade;

d) a salubridade pública;

e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;

f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;

g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saude, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;

h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;

i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;                 (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999)

j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;

k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;

l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico;

m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;

n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;

o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;

p) os demais casos previstos por leis especiais.

Já o interesse social tem finalidade específica. Trata-se de desapropriação relacionada com o descumprimento da função social da propriedade. 

O que é função social da propriedade? 

A função social é a condição em sede da qual o direito de propriedade pode ser constitucionalmente exercido em se tratando de bem imóvel. A própria Constituição o estabelece. No meio urbano, cumpre a função social o proprietário de imóvel que atende às exigências de ordenação da cidade previstas no plano diretor (art. 182, §2º). Plano diretor é uma lei municipal, obrigatório para municípios com mais de vinte mil habitantes, que constitui um dos principais instrumentos de ordenação e planejamento do espaço urbano. 

No meio rural, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu as condições de cumprimento da função social da propriedade no art. 186. Assim, a função social é “é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;  III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;  IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. 

Observe-se que, neste caso, por interesse social desapropria-se, em regra, quando o imóvel particular descumpre a função social. Uma das hipóteses constitucionalmente previstas para destinação do imóvel nesses casos é exatamente a realização da reforma agrária.  Assim, toda desapropriação para fins de reforma agrária resulta do descumprimento da função social da propriedade; a recíproca, porém, não é verdadeira. 

Qualquer imóvel pode ser desapropriado?

 Sim, se o fundamento da desapropriação for a necessidade ou a utilidade pública. Em se tratando de descumprimento da função social, isto é, quando o fundamento da desapropriação for o interesse social e finalidade for a reforma agrária, a Constituição estabelece restrições: não podem ser desapropriadas a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra, e a propriedade produtiva. 

Qual ente pode promover a desapropriação? 

Também aqui o fundamento determina a resposta. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública pode ser realizada por quaisquer entes federados. Em se tratando de interesse social, se a finalidade for a reforma agrária, somente a União pode fazê-lo; se o descumprimento da função social ocorrer em relação à propriedade urbana, somente o Município pode promovê-la. Particulares podem promover a desapropriação? A desapropriação constitui ato privativo do chefe do Poder Executivo, insuscetível, portanto, de delegação ou transferência à iniciativa privada. É o que estabele a Lei de n. 3.365/1941 que, em seu art. 6º, dispõe que “a declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito”.

O que pode ocorrer, e ocorre com alguma frequência na prática, o Poder Público delega a execução da medida ao particular, normalmente, empresas ou consórcios responsáveis pela execução da obra pública que será viabilizada pela desapropriação. Assim, não é incomum que a ação de desapropriação seja promovida por empresa privada, desde que, claro, tenha ela recebido pelo contrato celebrado a delegação para promover a fase executiva da desapropriação. 

É possível também que a União delegue as ações de desapropriação a determinadas autarquias ou fundações que integram a sua Administração Pública Indireta. Assim, como no caso proposto, as ações relativas a imóveis voltados à reforma agrária e à regularização fundiária quilombola são promovidas, em regra, pelo INCRA e as relativas às rodovias, pelo DNIT. No caso proposto, a União promoveu ação de desapropriação contra particular.

A desapropriação hoje está regulada em lei. O Dec.-Lei de nº 3.365/1941, regula, por exemplo, a desapropriação por necessidade ou utilidade pública; a Lei de nº 4.132/62 regula a desapropriação por interesse social. Já o procedimento está regulado pela Lei de n. 8.629/1993.

Por que a questão fala em imissão na posse e depósito de 100% do valor de avaliação? 

Bom, inicialmente, é preciso deixar claro que a ação de desapropriação é de legitimidade privativa do Poder Público. Ela até pode ser promovida por particulares, mas apenas em caráter excepcional e desde que sob delegação do Estado. Assim, não se cogita de ação de desapropriação promovida por particulares contra o Estado (Poder Público). Mas e a hipótese de desapropriação indireta? Neste caso, há um fato administrativo, caracterizado por uma ocupação do Poder Público não precedida de procedimento de desapropriação. A ação que visa à reparação do particular prejudicado, embora seja conhecida como ação de desapropriação indireta, é, em verdade, uma ação indenizatória.

Pois bem, ajuizada a ação, o Poder Público, via de regra, solicita a imediata imissão na posse, isto é, uma tutela provisória antecipada antecedente que permita assuma daquele momento em diante a posse sobre o bem desapropriado. A lei, porém, exige que esse pedido de tutela seja aparelhado com o comprovante de depósito de 100% (cem por cento) do que o Poder Público considera devido pelo imóvel a título de desapropriação. Nos termos do art. 15 da Lei de n. 3.365/1941:

Art. 15. Se o expropriante alegar urgência e depositar quantia arbitrada de conformidade com o art. 685 do Código de Processo Civil, o juiz mandará imití-lo provisoriamente na posse dos bens; 

Parágrafo único.              (Revogado pela Lei nº 2.786, de 1956)

§ 1º A imissão provisória poderá ser feita, independente da citação do réu, mediante o depósito:                  (Incluído pela Lei nº 2.786, de 1956)

a) do preço oferecido, se êste fôr superior a 20 (vinte) vêzes o valor locativo, caso o imóvel esteja sujeito ao impôsto predial;                 (Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956)

b) da quantia correspondente a 20 (vinte) vêzes o valor locativo, estando o imóvel sujeito ao impôsto predial e sendo menor o preço oferecido;                  (Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956)

c) do valor cadastral do imóvel, para fins de lançamento do impôsto territorial, urbano ou rural, caso o referido valor tenha sido atualizado no ano fiscal imediatamente anterior;               (Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956)

d) não tendo havido a atualização a que se refere o inciso c, o juiz fixará independente de avaliação, a importância do depósito, tendo em vista a época em que houver sido fixado originàlmente o valor cadastral e a valorização ou desvalorização posterior do imóvel.               (Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956)

 Observe-se que com a imissão o proprietário do bem perde a posse direta sobre ele. 

Quando pode ser sacado logo pelo proprietário?

Nos termos da Lei de n. 3.365/1941, há duas possíveis hipóteses:

a) se o proprietário discordar da imissão e da desapropriação: pode proceder ao levantamento de 80% (oitenta por cento) do valor depositado, desde que comprovada a quitação das dívidas fiscais que incidam sobre o bem;

b) se o proprietário concordar com a imissão e da desapropriação: é possível o levantamento de 100% (cem por cento) do valor depositado pelo Poder Público, desde que comprovada a quitação das dívidas fiscais que incidam sobre o bem;

E, neste último caso, poderá o proprietário prosseguir na ação para discutir o valor devido ao imóvel? Sim. A lei assim estabelece:

Art. 34-A. Se houver concordância, reduzida a termo, do expropriado, a decisão concessiva da imissão provisória na posse implicará a aquisição da propriedade pelo expropriante com o consequente registro da propriedade na matrícula do imóvel.               (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 1º A concordância escrita do expropriado não implica renúncia ao seu direito de questionar o preço ofertado em juízo. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

E se o valor fixado na sentença como sendo o devido ao proprietário expropriado for igual ou superior ao depositado?

Neste caso, o proprietário só terá podido usufruir imediatamente os 80% do valor depositado. A diferença entre o efetivamente sacado e o devido (valor fixado na sentença) sofrerá a incidência de juros compensatórios. Esses juros têm exatamente a finalidade de compensar a privação do bem. No caso proposto, foram depositados 800 mil, dos quais o proprietário somente pode sacar 640 mil reais, equivalentes a 80%. Suponha, entretanto, que o valor considerado devido seja de 900 mil reais. Há, portanto, uma diferença equivalente a 260 mil, sobre os quais incidirão juros compensatórios. Esses juros a partir de maio de 2018 (ADI 2332/DF) incidirão à razão de 0,5% (cinco décimos por cento), desde a expedição do respectivo precatório até a expedição do precatório, não computado o período previsto no art. 100 da CF, considerado prazo para pagamento pelo ente federado. Após a sua expedição, se o precatório não for pago no prazo previsto no art. 100 da CF (graça constitucional), incidirão juros moratórios (súmula vinculante de n. 17 e REsp 1.495.146-MG, Repetitivo, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Inf.620.

No valor da indenização, devem ser incluídas as áreas correspondentes à APP e à Reserva Legal também?

APP e ARL constituem espaços legalmente protegidos com vistas à preservação do meio ambiente. O Código Florestal (Lei de nº 12.651/2012) define APP como sendo área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas. É o caso, por exemplo, da mata ciliar. Já a RL, segundo esse mesmo diploma normativo é área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa. Trata-se, portanto, de uma parte do imóvel rural que precisa ser preservado para assegurar a conservação e reabilitação dos processos ecológicos, como a produtividade do solo, por exemplo.

Na jurisprudência do STJ, a APP, em razão de sua própria natureza que a torna insuscetível de destinação econômica, segue a regra geral de não admitir indenização. Já a RL, que não admite corte raso, comporta exploração econômica em determinadas circunstâncias que preservem, no geral, sua composição. Neste caso, caberá ao proprietário provar eventual proveito econômico que se perdeu em razão da desapropriação.

A usucapião pode ser alegada como matéria de defesa?

A questão é interessante e complexa. Ela remete à teoria da posse e da propriedade no campo dos direitos reais, onde há entendimento consolidado no sentido de que, com o advento do Código Civil de 2002, não se deve confundir o juízo possessório, onde se discute as questões relativas à posse, com o petitório, onde debate acerca da propriedade. Assim, numa ação possessória, por exemplo, numa reintegração de posse, pouco adiante (deveria, pelo menos) levantar-se o fundamento de que uma das partes é a proprietária daquele imóvel disputado em juízo. Isto porque nesse tipo de ação a cognição judicial está limitada à questão da posse, devendo a ação ser julgada em favor daquele que tenha a melhor posse.

Essa é a regra geral. Claro, ela comporta exceção. É exatamente a possibilidade de alegação, como matéria de defesa, da usucapião. Bem vistas as coisas, esse fundamento está ancorado no pleito possessório, já que resulta da consolidação temporal na posse. 

Já entendi que é possível levantar o argumento da consolidação temporal na posse pela usucapião como matéria de defesa numa ação possessória. E numa ação de desapropriação, é possível fazê-lo? A resposta haverá de ser negativa, em sede desta específica ação, que tem objeto muito específico, que é o de definição do quantum indenizatório. Eventual discussão acerca da propriedade pela usucapião ou não do imóvel haverá ser levada às instâncias ordinárias, isto é, deve o interessado promover a ação judicial respectiva, daí porque ela não obstaria a ação de desapropriação. 

E se João, na ação ordinária de usucapião, obtiver decisão favorável, poderia Maria se valer da evicção contra a pessoa que lhe vendeu o imóvel? 

A questão é bem interessante e sua solução passa pelo próprio conceito de evicção, que não está expresso no art. 447 e segs. do CC. Sua definição então é feita pela doutrina e jurisprudência. “Por evicção entende-se a perda da coisa adquirida para terceiro que tinha direito anterior sobre ela – desconhecido do adquirente –, determinada por meio de decisão judicial”. Na jurisprudência, colhe-se a seguinte definição: “A evicção consiste na perda parcial ou integral da posse ou da propriedade do bem, via de regra, em virtude de decisão judicial que atribui o uso, a posse ou a propriedade a outrem, em decorrência de motivo jurídico anterior ao contrato de aquisição.” (REsp 1.332.112-GO). Num exemplo prático, Fulano adquiriu um bem de Cicrano. Após a aquisição, perdeu o bem para Beltrano que tinha sobre ele um direito anterior ao negócio entre Fulano e Cicrano, desconhecido do adquirente. 

Pois bem, um traço importante nessas definições é o fato de que o direito do terceiro que enseja os benefícios da evicção em favor daquele que perdeu deve ser anterior ao negócio jurídico celebrado entre o alienante e aquele que perdeu a propriedade (o evicto). No caso narrado na questão, ao tempo da aquisição da propriedade por Maria, ainda não havia se consumado o prazo da usucapião extraordinária, por João invocado. O direito dele somente se consumou dois anos após a compra do terreno por Maria, quando ela já era proprietária do bem, o que inviabiliza, a princípio, levantar a evicção para obter uma indenização em favor dela contra Pedro, alienante do bem. 

É possível a utilização da arbitragem?

Sim, é possível. Já o era desde pelo menos desde 2015, quando a Lei de n. 9.307/96 (Lei de Arbitragem), que regula a arbitragem no Brasil, sofreu alteração para prever, em seu art. 1º, §1º, a possibilidade desse expediente para as hipóteses de direitos disponíveis da Administração Pública direta e indireta. Recentemente, a Lei de nº 13.867 de 26 de agosto de 2019 passou a prevê expressamente a possibilidade de utilização da arbitragem nas hipóteses de definição do valor indenizatório para desapropriações por utilidade pública.

Sobre o Autor

Caio Vinícius Sousa e Souza

Procurador do Estado do Piauí (8º lugar), aprovado na PGE/BA. Mestre em Direito Constitucional (UFPI). Coordenador e coautor do livro "Curso de Peças e Pareceres - Advocacia Pública - Teoria e Prática" pela Editora JusPodivm. Coordenador e coautor da Coleção Doutrinas Essenciais - Procuradorias. Coautor de várias obras jurídicas especializadas.