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PESQUISE DIREITO - Rodada 5

Julgamento extra petita, acesso à justiça e requerimento administrativo.

ÁREAS DE INTERESSE: DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. PROCESSO CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO.

Passo 1: Confira o enunciado!

Pedro requereu administrativamente junto ao INSS aposentadoria por tempo de contribuição. O pleito foi negado por faltar ao interessado 9 meses de contribuição. Acerca desses fatos, pesquise e responda:

a) Pedro poderia ter ingressado com ação judicial sem ter protocolizado o requerimento administrativo? Qual a posição do STF a respeito?

b) Considere que já houve resposta negativa, eventual ação judicial fica condicionada à interposição de recurso na esfera administrativa?

c) Considere agora que Pedro tenha tido acesso, após a negativa do INSS, a planilhas de pagamento contendo seu nome proveniente da empresa X. Considere ainda que ele tenha ingressado com ação judicial com base neste documento. Ocorre que no curso da ação, o vínculo empregatício não restou comprovado. Pedro, porém, por ter continuado trabalhando, no curso da ação, implementou as condições para fazer jus à pretendida aposentadoria. Neste caso, a concessão em sede de sentença do benefício constitui julgamento extra petita?

Passo 2: Confira o espelho elaborado pelo professor Jean e assista o vídeo comentado no IGTV do Themas

  • Pedro poderia ter ingressado com ação judicial sem ter protocolizado o requerimento administrativo? Qual a posição do STF a respeito?
  • Considere que já houve resposta negativa, eventual ação judicial fica condicionada à interposição de recurso na esfera administrativa?

Qual é a regra?

A regra é que não é necessário o requerimento administrativo, para que se recorra ao Judiciário. Exatamente por não se configurar no Brasil o modelo de contencioso administrativo, típico do regime jurídico francês, qualquer lesão ou ameaça de lesão pode perfeitamente ser levada à apreciação do Poder Judiciário, conforme previsão do art. 5º XXXV da CF. 

Isso não quer dizer, porém, que não existam condicionantes para o exercício do direito fundamental ao acesso à jurisdição. 

Assim, a própria Constituição Federal previu em seu art. 203 que somente após o esgotamento das instâncias administrativas é que seria possível a discussão relativa às controvérsias travadas no seio da justiça desportiva.

Além disso, a teoria do processo estabelece que o ingresso com ações judiciais depende da existência de algumas condições. Uma delas, amplamente aceita, mesma vigência do atual CPC, é a que se expressa pela fórmula “interesse de agir”. Uma de suas dimensões consiste exatamente no aspecto “necessidade” da medida judicial, o que somente exsurge com a existência de alguma resistência em relação à pretensão do interessado (CARNELUTTI). 

Há previsão de condições da ação no atual CPC?

Neste sentido, o art. 17 do CPC estabelece que postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade e que constitui causa do indeferimento da inicial a ausência de interesse processual (art. 330 do CPC).  

Parece complicado, nos termos acima colocados, mas é bem simples. Um exemplo ajuda a compreender. Retornando à proposta trazida pela questão formulada. Pedro pretende um benefício previdenciário. Não é adequado se falar em ajuizamento da ação se o benefício previdenciário sequer foi requerido. 

Por que não? 

Porque, se assim se tornar a regra, é o Judiciário que se tornará a porta de entrada da demanda previdenciária, invertendo a própria lógica que informa a atuação no âmbito judicial: ultima ratio, isto é, recorre-se ao Judiciário quando todas as demais formas alternativas existentes de demandas e de seu atendimento tenham sito esgotadas.

O STF já teve oportunidade de se manifestar quanto a isso em relação às lides de natureza previdenciária e fixou teses muito importantes que passo a expor a seguir (RE 631240 / MG). 

Quais teses foram fixadas?

A regra é a de que o ajuizamento da ação judicial em matéria previdenciária depende do protocolo de recurso administrativo que formule perante o INSS a pretensão do requerente. 

É necessário o esgotamento da via administrativa, ou seja, o ingresso com recurso administrativa até a última instância? Entendeu o STF que não, o que não significa dizer que o mero transcurso do prazo legal para resposta da autarquia previdenciária implique negativa. Assim, o mero decurso desse prazo, sem que configure atraso inaceitável e injustificável, não configurará o interesse de agir pela negativa tácita.

O prévio ingresso na via administrativa, porém, tem exceções. 

A primeira delas ocorre quando a instituição previdenciária já possui manifestação expressa contrária à pretensão do requerente. Essa manifestação tanto pode se traduzir pela reiteração de decisões administrativas denegatórias quanto pela existência de normas administrativas internas contrárias ao pleito a ser formulado. Em tais situações, condicionar a prévia manifestação da via administrativa seria impor ao jurisdicionado pura perda de tempo.

Justiça Itinerante

Além disso, não se exige o ingresso na via administrativa também em relação à justiça federal itinerante. Aqui, as razões são óbvias, já que é da natureza das ações itinerantes levar a Justiça aos rincões do país, onde, seguramente, nem a repartição previdenciária chegou.

Para concessão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido a lógica se inverte

O regramento acima estabelecido, porém, somente é válido quando se tratar de concessão inicial da pretensão do benefício previdenciário, porquanto, em se tratando de concessão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido a lógica se inverte. Tem sentido a inversão. Vejamos.

A instituição previdenciária tem o dever de ofertar o melhor benefício possível. Ora, se levada a pretensão ao seu conhecimento e ela concedeu um benefício que não é o melhor a que fazia jus o requerente, resta configurado o interesse de agir, já que o INSS violou um dever legal. O INSS já conheceu da matéria e sobre ela se manifestou. O pedido de concessão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido pode ser protocolizado diretamente no Judiciário.

Essa regra, porém, possui uma exceção. Trata-se daquelas hipóteses em que o segurado não levou ainda ao conhecimento do INSS alguma matéria fática que seja indispensável ao adequado deslinde da demanda. Nesses casos, será necessário o ingresso prévio na via administrativa para se configurar o interesse de agir. 

E quanto às ações já ajuizadas?

Em relação às ações já ajuizadas, até 03 de setembro de 2014, data do julgamento do RE, o STF estabeleceu uma regra de transição de modo a configurar concretamente o interesse de agir em relação às ações ajuizadas. A contestação já atravessada aos autos pelo INSS configura o interesse de agir em favor do requerente da ação. Quanto às ações ainda não contestadas, adotou-se o expediente de suspensão da tramitação da ação (sobrestamento), seguido de intimação do autor para que, no prazo de trinta dias, formule o respectivo requerimento junto ao INSS. Este, por sua vez, deverá se manifestar em 90 dias. “Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir”.

c) Considere agora que Pedro tenha tido acesso, após a negativa do INSS, a planilhas de pagamento contendo seu nome proveniente da empresa X. Considere ainda que ele tenha ingressado com ação judicial com base neste documento. Ocorre que no curso da ação, o vínculo empregatício não restou comprovado. Pedro, porém, por ter continuado trabalhando, no curso da ação, implementou as condições para fazer jus à pretendida aposentadoria. Neste caso, a concessão em sede de sentença do benefício constitui julgamento extra petita?

Reafirmação da DER

A questão, bastante interessante e de grande efeito prático, trata da confirmação ou reafirmação da DER. Ao realizar o requerimento administrativo ou mesmo o ajuizamento da ação judicial, deve o segurado juntar os comprovantes que asseguram o preenchimento dos requisitos para obtenção do benefício pretendido. 

Na prática...

Ocorre que na prática, como alguma frequência, no momento da apresentação do pedido na via administrativa, o requerente ainda não preencheu todos os requisitos, seja porque um documento está faltando seja porque um documento apresentado se revelou imprestável para fins probatórios. Entretanto, enquanto o INSS realizava a apreciação administrativa do pedido, o segurado permaneceu trabalhando e preencheu, nesse intervalo, os requisitos que ele afirmava ter preenchido quando deu entrada no pedido. Diante desse quadro e considerando que é dever do INSS conceder o melhor benefício possível, foi editada norma orientando os agentes da Previdência a esclarecerem o segurado quantos a todos os benefícios a que fizer jus no momento da concessão. A essa prática deu-se o nome de reafirmação da DER.

IN 77/2015. Art. 690. Se durante a análise do requerimento for verificado que na DER o segurado não satisfazia os requisitos para o reconhecimento do direito, mas que os implementou em momento posterior, deverá o servidor informar ao interessado sobre a possibilidade de reafirmação da DER, exigindo-se para sua efetivação a expressa concordância por escrito.

E se o pedido já estiver na Justiça?

Quando se trata de processo em curso na Justiça, a questão assume uma complexidade maior, visto que, pelo princípio da congruência, a sentença tem campo de conhecimento restrito, tanto no aspecto subjetivo quanto objetivo, por aquilo que foi estabelecido na Inicial e definido no saneamento. Trata-se da estabilização objetiva e subjetiva da lide, com a fixação da causa de pedir. Tradicionalmente, o que exceder esse campo viola o contraditório e ampla defesa, o princípio da congruência e gera uma nulidade para sentença, já que o julgamento foi além do que pedido (extra petita).

Além disso, é dever processual do autor provar os fatos constitutivos do seu direito. Se desse ônus ele não se desincumbiu, a ação deve ser julgada sem análise do mérito ou mesmo, se tiver avançado para instrução, improcedente.  

Todo esse cenário tornou incerta a aplicação da prática da reafirmação da DER em sede de processo judicial. 

O que disse a Justiça sobre isso?

Levada a questão ao sistema de juizados especiais federais, a questão restou definida como sendo possível a concessão do benefício em favor do segurado que já preenchesse os requisitos para obtenção do benefício, desde que esse pedido já constasse da Inicial. 

No STJ, porém, a questão foi pacificada num sentido ainda mais abrangente e de modo a privilegiar os fins da previdência em favor do segurado. É possível a confirmação da  DER, em sede de processo judicial, ainda que os requisitos somente sejam preenchidos no curso da ação e não tenha sido feito pedido na Inicial neste sentido. O fundamento básico é o disposto no art. 493 do CPC, segundo o qual, os fatos supervenientes que possam influenciar no julgamento da demanda devem ser levados em consideração pelo julgador. 

Veja a seguir o recente e importante julgado (Resp Repetitivo Tema 995): 

PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. REAFIRMAÇÃO DA DER (DATA DE ENTRADA DO REQUERIMENTO). CABIMENTO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. 1. O comando do artigo 493 do CPC/2015 autoriza a compreensão de que a autoridade judicial deve resolver a lide conforme o estado em que ela se encontra. Consiste em um dever do julgador considerar o fato superveniente que interfira na relação jurídica e que contenha um liame com a causa de pedir. 2. O fato superveniente a ser considerado pelo julgador deve guardar pertinência com a causa de pedir e pedido constantes na petição inicial, não servindo de fundamento para alterar os limites da demanda fixados após a estabilização da relação jurídico-processual. 3. A reafirmação da DER (data de entrada do requerimento administrativo), objeto do presente recurso, é um fenômeno típico do direito previdenciário e também do direito processual civil previdenciário. Ocorre quando se reconhece o benefício por fato superveniente ao requerimento, fixando-se a data de início do benefício para o momento do adimplemento dos requisitos legais do benefício previdenciário. 4. Tese representativa da controvérsia fixada nos seguintes termos: É possível a reafirmação da DER (Data de Entrada do Requerimento) para o momento em que implementados os requisitos para a concessão do benefício, mesmo que isso se dê no interstício entre o ajuizamento da ação e a entrega da prestação jurisdicional nas instâncias ordinárias, nos termos dos arts. 493 e 933 do CPC/2015, observada a causa de pedir. 5. No tocante aos honorários de advogado sucumbenciais, descabe sua fixação, quando o INSS reconhecer a procedência do pedido à luz do fato novo. 6. Recurso especial conhecido e provido, para anular o acórdão proferido em embargos de declaração, determinando ao Tribunal a quo um novo julgamento do recurso, admitindo-se a reafirmação da DER. Julgamento submetido ao rito dos recursos especiais repetitivos.

Essa decisão do STJ viola a do STF que exige o prévio requerimento?

Contra essa decisão, o INSS interpôs embargos de declaração com a finalidade de esclarecer, entre outros aspectos, se a decisão do STJ violava a julgado do STF, mencionado na resposta aos itens anteriores, que definiu o prévio requerimento como condição especial para configurar o interesse de agir nas ações previdenciárias. O julgamento dos embargos restou assim ementado:

EDcl no RECURSO ESPECIAL Nº 1.727.063 - SP (2018/0046508-9)

PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. REAFIRMAÇÃO DA DER (DATA DE ENTRADA DO REQUERIMENTO). CABIMENTO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS, SEM EFEITO MODIFICATIVO. 1. Embargos de declaração opostos pelo INSS, em que aponta obscuridade e contradição quanto ao termo inicial do benefício reconhecido após reafirmada a data de entrada do requerimento. 2. É possível a reafirmação da DER (Data de Entrada do Requerimento) para o momento em que implementados os requisitos para a concessão do benefício, mesmo que isso se dê no interstício entre o ajuizamento da ação e a entrega da prestação jurisdicional nas instâncias ordinárias, nos termos dos arts. 493 e 933 do CPC/2015, observada a causa de pedir. 3. Conforme delimitado no acórdão embargado, quanto aos valores retroativos, não se pode considerar razoável o pagamento de parcelas pretéritas, pois o direito é reconhecido no curso do processo, após o ajuizamento da ação, devendo ser fixado o termo inicial do benefício pela decisão que reconhecer o direito, na data em que preenchidos os requisitos para concessão do benefício, em diante, sem pagamento de valores pretéritos. 4. O prévio requerimento administrativo já foi tema decidido pelo Supremo Tribunal Federal, julgamento do RE 641.240/MG. Assim, mister o prévio requerimento administrativo, para posterior ajuizamento da ação, nas hipóteses ali delimitadas, o que não corresponde à tese sustentada de que a reafirmação da DER implica na burla do novel requerimento. 5. Quanto à mora, é sabido que a execução contra o INSS possui dois tipos de obrigações: a primeira consiste na implantação do benefício, a segunda, no pagamento de parcelas vencidas a serem liquidadas e quitadas pela via do precatório ou do RPV. No caso de o INSS não efetivar a implantação do benefício, primeira obrigação oriunda de sua condenação, no prazo razoável de até quarenta e cinco dias, surgirão, a partir daí, parcelas vencidas oriundas de sua mora. Nessa hipótese deve haver a fixação dos juros, embutidos no requisitório de pequeno valor. 6. Quanto à obscuridade apontada, referente ao momento processual oportuno para se reafirmar a DER, afirma-se que o julgamento do recurso de apelação pode ser convertido em diligência para o fim de produção da prova. 7. Embargos de declaração acolhidos, sem efeito modificativo.

Sobre o Autor

Caio Vinícius Sousa e Souza

Procurador do Estado do Piauí (8º lugar), aprovado na PGE/BA. Mestre em Direito Constitucional (UFPI). Coordenador e coautor do livro "Curso de Peças e Pareceres - Advocacia Pública - Teoria e Prática" pela Editora JusPodivm. Coordenador e coautor da Coleção Doutrinas Essenciais - Procuradorias. Coautor de várias obras jurídicas especializadas.