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PESQUISE DIREITO - Rodada 7

PESQUISE DIREITO 07

ÁREAS DE INTERESSE: DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO PROCESSO CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PENAL. 

Passo 1: Confira o enunciado!

O Chefe do Poder Executivo federal editou decreto incluindo uma área de vegetação nativa como sendo Unidade de Conservação. O imóvel de Maria está localizado dentro desta área. Acerca do caso, responda:

a) É possível instituir UC por via de decreto? Qual o instrumento normativo indispensável para sua extinção?

b) Qual a natureza jurídica da intervenção do Estado na propriedade de Maria?

c) Caberia ação de desapropriação indireta? Se não, apresente o fundamento; se não, diga qual o prazo prescricional.

Passo 2: Confira o espelho elaborado pelo professor Jean e assista o vídeo comentado no IGTV do Themas.

a) É possível instituir UC por via de decreto? Qual o instrumento normativo indispensável para sua extinção?

Sim. É perfeitamente possível criar unidades de conservação, espaços legalmente protegidos, por meio de decreto. 

Unidades de conservação são espécies de áreas legalmente protegidas. O art. 2º Lei de nº 9.985, de 18 de julho de 2000, define as unidades de conservação como “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.

No caso que inspirou o presente PESQUISE DIREITO, havia sido instituída uma outra espécie, a área de proteção permanente – APP, assim definida pelo Código Florestal:

II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas; 

Assim, tanto é possível a sua criação por meio de lei quanto por via de decreto. Já a sua extinção, porém, depende da existência de lei formal, conforme previsão expressa do art. 225 da CF e de reiterada jurisprudência de nossos Tribunais Superiores. Veja a redação:

Art. 225. (...)

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

(...)

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

Não é sem razão esse entendimento. A perspectiva é a da maior proteção que deve ser dada ao meio ambiente e à máxima efetividade da norma constitucional que lhe atribui o “status” de direito fundamental difuso. Assim, se a atuação estatal estiver no sentido de conferir maior proteção ao meio ambiente, seja instituindo uma nova área protegida seja ampliando sua extensão, o rigor formal é abrandado, e quaisquer espécies legislativas podem ser utilizadas, inclusive atos administrativos normativos, a exemplo do decreto.

Em se tratando, porém, de condutas que possam de alguma comprometer a proteção ao meio ambiente, impõe-se a utilização de lei formal. Nem mesmo medida provisória, espécie legislativa com força de lei, pode ser utilizada para suprimir ou reduzir espaço territorial legalmente protegido.  A esse respeito, confira a recente jurisprudência do STF:

É inconstitucional a redução ou a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos, como é o caso das unidades de conservação, por meio de medida provisória. Isso viola o art. 225, § 1º, III, da CF/88. Assim, a redução ou supressão de unidade de conservação somente é permitida mediante lei em sentido formal. A medida provisória possui força de lei, mas o art. 225, § 1º, III, da CF/88 exige lei em sentido estrito. STF. Plenário. ADI 4717/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 5/4/2018 (Inf. 896).

b) Qual a natureza jurídica da intervenção do Estado na propriedade de Maria?

Trata-se de limitação administrativa. As diversas formas de intervenção do Estado na propriedade privada estão classificadas na doutrina administrativista em intervenções restritivas e intervenções supressivas. Enquanto as supressivas subtraem do particular qualquer direito sobre o bem, como o que se verifica com a desapropriação; as restritivas alcançam ou impactam apenas alguns poderes do proprietário sobre a coisa objeto da propriedade. É o caso da limitação administrativa, resultante de norma geral, sem destinatário certo, que impacta o poder do titular sobre o bem (art. 1.128 do CC). Ela não afasta a propriedade, apenas reduz o campo de liberdade de uso do bem de modo a conformá-lo ao cumprimento de sua função social.

Em regra, são atos com caráter de definitividade e que não resultam em direito à indenização. Para Marçal Justen Filho (Curso de direito administrativo, RT, 2013, p. 617):

Limitação administrativa à propriedade consiste numa alteração do regime jurídico privatístico da propriedade, produzida por ato administrativo unilateral de cunho geral, impondo restrição das faculdades de usar e fruir de bem imóvel, aplicável a todos os bens de uma mesma espécie, que usualmente não gera direito de indenização ao particular. 

c) Caberia ação de desapropriação indireta? Se não, apresente o fundamento; se não, diga qual o prazo prescricional. 

A desapropriação indireta somente se verifica quando o Estado (sentido amplo) suprime, por completo, o direito de propriedade do titular sobre a coisa, seja em uma de suas partes seja em sua totalidade, sem que adote o regular, necessário e prévio processo administrativo de desapropriação. 

Bem vistas as coisas, a desapropriação indireta resulta de um ato de esbulho praticado pelo Estado (sentido amplo). A ação judicial que lhe é correspondente possui natureza de ressarcimento pela perda do patrimônio pelo titular. É o que estabelece o art. 35 do Dec. 3.365/1941:

Art. 35.  Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.

No caso de Maria, a intervenção, embora presente, não significou a supressão do direito de propriedade, não ocorreu efetivo desapossamento administrativo, o que inviabiliza o reconhecimento da desapropriação indireta.  

Essa constatação leva ao entendimento há muito consolidado no STJ de que a ação de desapropriação indireta, em razão do seu caráter real, seria imprestável para viabilizar pretensão reparatória decorrente dos impactos da limitação administrativa no campo de disposição do titular sobre a coisa.

Em fins de 2019, porém, ocorreu uma alteração substancial nesse entendimento. Para o STJ, embora não seja esse o tipo adequado de ação, é possível através da ação de desapropriação indireta viabilizar a pretensão indenizatória decorrente de limitação administrativa, em homenagem aos princípios da instrumentalidade das formas e da primazia da solução integral do mérito, conforme se verifica do julgado abaixo:

Em ação de desapropriação indireta é cabível reparação decorrente de limitações administrativas.STJ. 1ª Turma. REsp 1.653.169-RJ, Rel. Min. Regina Helena Costa, julgado em 19/11/2019 (Info 662). Esta Corte Superior possui julgados no sentido de que a ação de desapropriação indireta, ante seu caráter real, não seria adequada para a postulação de reparação decorrente de limitações administrativas, pretensão de natureza pessoal. No entanto, a pretensão à reparação encerrada na ação de desapropriação indireta resulta do esgotamento econômico da propriedade privada, cuja origem é, indubitavelmente, o agravo, pelo Poder Público, aos poderes decorrentes do direito real de propriedade dos particulares, que, nos termos do art. 1.228, caput, do Código Civil, compreendem "a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha". Depreende-se, assim, que, nessa ação, busca-se a satisfação de direito pessoal, cuja gênese está em ato estatal praticado face a direito real de titularidade do particular. Ademais, devem ser observados os princípios da instrumentalidade das formas e da primazia da solução integral do mérito para reconhecer o interesse-adequação da ação para o requerimento de indenização. (Informativo 662)

E qual o prazo prescricional da ação de desapropriação indireta?

O STJ possui o entendimento de que devem ser aplicados à pretensão de reparação cível decorrente da desapropriação indireta o prazo relativo à prescrição aquisitiva pela usucapião extraordinária, ou seja, 15 anos. Há aqui, porém, um detalhe que exige cuidado. Se no imóvel o Estado (sentido amplo) houver realizado benfeitorias de interesse público, deve ser aplicado o prazo da usucapião ordinária, ou seja, 10 anos. Veja o julgado:

REsp1.757.352-SC,  Rel.  Min.  Herman  Benjamin,  Primeira  Seção,  por maioria, julgado em 12/02/2020, DJe 07/05/2020 (Tema 1019)RAMO DO DIREITODIREITO ADMINISTRATIVOTEMADesapropriação indireta. Declaração de utilidade pública. Realização de obras e  serviços de  caráter  produtivo.  Prescrição.  Aplicação  do  prazo  de  10  anos previsto no parágrafo único do art. 1.238 do CC/2002. Tema 1019. Ante a ausência de normas expressas que regulassem o prazo prescricional das ações de desapropriação indireta, o Superior Tribunal de Justiça, à luz do disposto no art. 550 do Código Civil de 1916, firmou o entendimento de que a ação de indenização por apossamento administrativo, por possuir natureza real e não pessoal, sujeitava-se ao prazo prescricional de 20 anos, e não àquele previsto no Decreto-Lei 20.910/1932 (Súmula 119 do STJ: "A ação de desapropriação indireta prescreve em 20 anos").Partiu-se da premissa de que a ação expropriatória indireta possui natureza real e, enquanto não transcorrido o prazo para aquisição da propriedade por usucapião, subsistiria a pretensão de reivindicar o correspondente preço do bem objeto do apossamento administrativo.As razões para a fixação do prazo prescricional no tocante à ação de desapropriação indireta permanecem válidas. O Código Civil de 2002, contudo, reduziu o prazo da usucapião extraordinária para 15 anos (art. 1.238, caput) e previu a possibilidade de aplicação do prazo de 10 anos (art. 1.238, parágrafo único) nos casos em que o possuidor tenha estabelecido no imóvel sua moradia habitual, ou realizado obras ou serviços de caráter produtivo.Considerando que as hipóteses legais de desapropriação por utilidade pública indicam que a posse havida pela Administração Pública tem por fim a realização de obras ou serviços de caráter produtivo, é aplicável o prazo prescricional decenal, previsto na regra especial do parágrafo único do art. 1.238 do CC/2002.A prescrição decenal é questionada em alguns julgados da Primeira Turma, sob oargumento de que, por se tratar de uma regra extraordinária, deve ser interpretada de forma restrita, aplicando-se, portanto, apenas em favor de particulares.A solução da controvérsia deve ser encontrada na técnica hermenêutica.Veja-se que tanto o caput quanto o parágrafo único não são voltados à Administração Pública, porquanto presentes no Código Civil e, dessarte, regulam ambos as relações entre particulares, tão somente. Em qualquer uma das hipóteses, vale-se o intérprete da analogia.Com efeito, o mesmo fundamento que afastaria a aplicação do parágrafo único (ou seja, de que a regra é exclusiva para particulares) serviria para afastar o regramento da usucapião extraordinária, prevista no caput. Logo, nessa linha de raciocínio, também não poderia ser aplicado o prazo de 15 anos à Administração Pública. Hipótese descartada, como já visto, considerando que o STJ já decidiu pela aplicação do CC à presente questão. (Informativo 671).

Uma questão não resolvida pelo STJ no julgado acima é a concernente à aplicação desses prazos prescricionais da ação da desapropriação indireta quando a pretensão consistir em indenização resultante de limitação administrativa imposta pelo Poder Público. A pretensão puramente reparatória, por exemplo, tem sido submetida pela jurisprudência ao prazo de cinco anos (art. 1º do Dec. 20.910/1932). Essa, portanto, é uma questão ainda em aberto, ótima para um PESQUISE DIREITO. 

Sobre o Autor

Caio Vinícius Sousa e Souza

Procurador do Estado do Piauí (8º lugar), aprovado na PGE/BA. Mestrando em Direito Constitucional (UFPI). Coordenador e coautor do livro "Curso de Peças e Pareceres - Advocacia Pública - Teoria e Prática" pela Editora JusPodivm. Coordenador e coautor da Coleção Doutrinas Essenciais - Procuradorias. Coautor de várias obras jurídicas especializadas.