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Questão Discursiva comentada (PGE/SE): Improbidade administrativa e remessa necessária.

(PGE/SE) No que concerne à ação de improbidade administrativa, redija um texto dissertativo que responda, de forma fundamentada e de acordo com a jurisprudência atual do STJ, aos seguintes questionamentos.


1. A sentença de improcedência se submete ao regime de remessa necessária?
[valor: 7,00 pontos]


2. Pode ser considerada válida a sentença condenatória prolatada em processo se não tiver ocorrido a notificação do acusado para a apresentação de defesa preliminar prevista em lei? [valor: 7,25 pontos]

Item 1

De acordo com a doutrina majoritária, a remessa necessária é condição de eficácia da sentença, porquanto impede o seu trânsito em julgado; não se trata, portanto, de recurso, pois a remessa necessária (i) não é dotada de voluntariedade (sua existência advém da lei); (ii) não admite contraditório, inexistindo, portanto, intimação da parte contrária para apresentação de contrarrazões; (iii) não possui prazo para interposição; (iv) não se encontra taxada, no CPC, como hipótese recursal e, por fim, (v) é determinada pelo juiz, sujeito processual que não possui legitimidade para recorrer. Sobre as hipóteses de cabimento da remessa necessária, preceitua o art. 496, do CPC:

Art. 496. Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença:
I - proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público;
II - que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução fiscal.

 

Sobre o tema, salienta Marco Antônio Rodrigues:

 

Registre-se que há entendimento na linha de que o reexame possui natureza jurídica de recurso, interposto de ofício pelo Estado-juiz. No entanto, a nosso ver, está-se diante de condição de eficácia da sentença. Não é possível enquadrar o duplo grau obrigatório como recurso, já que aquele não atende a princípios basilares dos recursos, como é o caso da voluntariedade, da taxatividade e da discursividade. No art. 822, do CPC/1939, tal mecanismo era originariamente denominado de apelação necessária ou de ofício, sendo que o próprio CPC/1973, no art. 475, abandonou tal expressão, passando a tratar de sujeição ao duplo grau de jurisdição, o que foi repetido pelo CPC/2015, em seu art. 496. Ademais, cumpre notar que o reexame não se encontra no rol dos recursos, previstos no art. 944 do CPC, bem como sequer tem suas regras no Livro III do CPC, relativo aos processos nos tribunais, ou no Título próprio dos recursos. Tal instituto se localiza no Livro I da Parte Especial, relativo a processo de conhecimento, mais precisamente no capítulo relativo à sentença e coisa julgada. Diante da conclusão de que o reexame é uma condição de eficácia de sentença, a sua não ocorrência determina a própria inexigibilidade da decisão enquanto título executivo, em virtude da falta de cumprimento de um a existência legal.

(RODRIGUES, Marco Antônio. Manual dos recursos. São Paulo: Atlas, p. 344, 2017).

Desse modo, se a sentença proferida pelo juiz de 1ª instância: (i) for contra a Fazenda Pública; ou (ii) julgar procedentes os embargos do devedor na execução fiscal (o que também é uma sentença proferida contra a Fazenda Pública), ela deverá ser, obrigatoriamente, reexaminada pelo Tribunal de 2º grau (Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal), ainda que e a Fazenda Pública não recorra, de modo que enquanto não for realizado o reexame necessário não haverá trânsito em julgado. O CPC prevê, em dois parágrafos, situações em que, mesmo a sentença se enquadrando nos incisos do seu art. 496, não haverá a obrigatoriedade do reexame necessário:

§ 3 Não se aplica o disposto neste artigo quando a condenação ou o proveito econômico obtido na causa for de valor certo e líquido inferior a:

- 1.000 (mil) salários-mínimos para a União e as respectivas autarquias e fundações de direito público;

II - 500 (quinhentos) salários-mínimos para os Estados, o Distrito Federal, as respectivas autarquias e fundações de direito público e os Municípios que constituam capitais dos Estados;

III - 100 (cem) salários-mínimos para todos os demais Municípios e respectivas autarquias e fundações de direito público.


§ 4 Também não se aplica o disposto neste artigo quando a sentença estiver fundada em:

I - súmula de tribunal superior;

II - acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos;

III - entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência;

IV - entendimento coincidente com orientação vinculante firmada no âmbito administrativo do próprio ente público, consolidada em manifestação, parecer ou súmula administrativa.

No que concerne à ação de improbidade administrativa, vale salientar que esta compõe o microssistema processual de tutela coletiva, formado, também, pela ação popular, pela ação civil pública e pelo mandado de segurança coletivo, motivo pelo qual, em primeiro plano, as respostas às omissões processuais contidas na Lei de Improbidade Administrativa devem ser buscadas nas Leis n. 4.717/1965 (Lei da Ação Popular), n. 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública) e n. 12.016 (Lei do Mandado de Segurança), bem como nos artigos 103 a 107, do Código de Defesa do Consumidor.

Desse modo, apenas no caso de não se encontrar regramento nas mencionadas leis que seja capaz de suprir a omissão processual verificada na Lei de Improbidade Administrativa, isto é, em não se resolvendo a situação à luz do microssistema de processo coletivo, é que se perquirirá acerca do tratamento dado à matéria pelo Código de Processo Civil. Nesse sentido,
cumpre salientar a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que preceitua:

 

É patente a possibilidade de utilização da lei de regência da Ação Popular (Lei 4.717/1965) como fonte do microssistema processual de tutela coletiva, prevalecendo, inclusive, sobre disposições gerais do Código de Processo Civil. A existência dos microssistemas processuais em nosso Ordenamento Jurídico é reconhecida em diversas searas de direitos coletivos, de forma que os seus instrumentos podem ser utilizados com o escopo de propiciar sua adequada e efetiva tutela.
(AgInt no REsp 1379659/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/03/2017, DJe 18/04/2017)

É pacífico o entendimento no Superior Tribunal de Justiça segundo o qual por força do princípio da integração, as Leis n. 4.717/65, 7.347/85, 8.078/90 e 8.429/92, dentre outras, compõem um microssistema processual coletivo, com o objetivo de propiciar uma adequada e efetiva tutela dos bens jurídicos por elas protegido.
(AgInt no REsp 1521617/MG, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/05/2017, DJe 22/05/2017)

Nesse sentido, como a Lei de Improbidade Administrativa não trata do reexame necessário, deve-se perquirir, inicialmente, como este instituto é regulamentado pelo microssistema de processo coletivo e, apenas no caso de não se solucionar a questão, buscar amparo no Código de Processo Civil. Dentro desse contexto, cumpre salientar que a Lei nº 4.171/65 (Lei da Ação Popular) prevê que se o juiz concluir pela carência ou pela improcedência da ação popular, essa sentença estará sujeita ao reexame necessário.

Cuida-se, portanto, de uma remessa necessária favorável ao cidadão, autor da ação popular, contida no art. 19, da referida Lei, que dispõe: “A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo”. Dito isso, cumpre salientar, ainda, que, nesse caso, pouco importa o valor da condenação ou do proveito econômico; sempre haverá remessa necessária em caso de sucumbência do autor da demanda, independentemente do valor desta. Preceitua a jurisprudência do STJ:

 

No mérito, entende-se que o art. 19 da Lei 4.717/65, que rege o reexame necessário no âmbito da Ação Popular, pode ser aplicado também no que se refere à Ação Civil Pública, levando ao reexame do Tribunal de Justiça qualquer sentença de improcedência proferida em ações desta natureza, independentemente do valor dado à causa. 

Deveras, a primeira parte do dispositivo legal em tela ("A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal"), embora refira-se imediatamente à Ação Popular, tem seu âmbito de aplicação estendido às Ações Civis Públicas diante das funções assemelhadas a que se destinam - proteção do patrimônio público em sentido lato - e do microssistema processual da tutela coletiva, de maneira que as sentenças de improcedência devem se sujeitar indistintamente à remessa necessária.

É patente a possibilidade de utilização da lei de regência da Ação Popular (Lei 4.717/65) como fonte do microssistema processual de tutela coletiva, prevalecendo, inclusive, sobre disposições gerais do Código de Processo Civil. Portanto, dada a ausência de dispositivo na Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/85) versando sobre a remessa oficial, deve-se, prioritariamente, buscar norma de integração dentro do microssistema processual da tutela coletiva, o que confirma como legítima a aplicação por analogia do art. 19 da Lei 4.717/65.

(AgInt no REsp 1379659/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/03/2017, DJe 18/04/2017)

Por fim, cumpre salientar, na esteira dos argumentos anteriormente expostos, que é possível aplicar o artigo 19, da Lei nº 4.171/65, para as ações de improbidade administrativa, conforme decidiu o STJ: “A sentença que  concluir pela carência ou pela improcedência de ação de improbidade administrativa está sujeita ao reexame necessário, com base na aplicação subsidiária do CPC e por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65”. STJ. 1ª Seção. EREsp 1.220.667-MG, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 24/5/2017 (Info 607). Igualmente:

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REPARAÇÃO DE DANOS AO ERÁRIO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. REMESSA NECESSÁRIA. ART. 19 DA LEI Nº 4.717/64. APLICAÇÃO.

1. Por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário. Doutrina.
(REsp 1108542/SC, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, DJe 29/05/2009)

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REEXAME NECESSÁRIO. CABIMENTO. APLICAÇÃO, POR ANALOGIA, DO ART. 19 DA LEI 4.717/1965.

1. "Por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário"(REsp 1.108.542/SC, Rel. Ministro Castro Meira, j. 19.5.2009, Dje 29.5.2009). 2. Agravo Regimental não provido.

(AgRg no REsp 1219033/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 25/04/2011)

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REEXAME NECESSÁRIO. CABIMENTO. APLICAÇÃO, POR ANALOGIA, DO ART. 19 DA LEI 4.717/1965. É PACÍFICO O ENTENDIMENTO NO STJ DE QUE O CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DEVE SER APLICADO SUBSIDIARIAMENTE À LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO ESPECIAL
PROVIDO.

1. "Por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário" (REsp 1.108.542/SC, Rel. Ministro Castro Meira, j. 19.5.2009,
Dje 29.5.2009).
2. Ademais, é pacífico o entendimento no STJ de que o Código de Processo Civil deve ser aplicado subsidiariamente à Lei de Improbidade Administrativa. Assim, é cabível o reexame necessário na Ação de Improbidade Administrativa, nos
termos do artigo 475 do CPC.

3. Recurso Especial provido para anular o v. acórdão recorrido e determinar a devolução dos autos para o Tribunal de origem a fim de prosseguir no julgamento.

(REsp 1556576/PE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 31/05/2016)

Portanto, deve-se concluir que: (i) a Lei de Improbidade Administrativa não regula a remessa necessária; (ii) havendo referida omissão, a solução para o caso deve ser inicialmente buscada no microssistema de processo coletivo, e, apenas em não se encontrando resposta para o problema, no Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente; (iii) o art. 19, da Lei da Ação
Popular, que determina ser aplicável a remessa necessária em caso de sucumbência do autor, independentemente do valor desta, é aplicável às ações de improbidade administrativa.

Por fim, vejamos o espelho fornecido pela banca CESPE:

O instituto da remessa necessária (ou reexame necessário) condiciona a produção de efeitos da sentença à sua confirmação pelo tribunal, em situações especificamente previstas em nosso ordenamento jurídico. Recentemente, o STJ superou divergência, até então existente, e consagrou o entendimento de que é cabível o reexame necessário em ação de improbidade administrativa, independentemente do valor atribuído à causa. O entendimento se fundamenta na aplicação subsidiária do Código de Processo Civil (vide art. 496 do CPC/2015). Ademais, em decorrência do microssistema de tutela coletiva, segundo expressamente decidido nesse julgamento, “por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei n.º 4.717/1965, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário”. (EREsp 1220667/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 30/6/2017.)

Vamos ao próximo item.

Item 2

Preceitua o art. art. 17, § 7.º, da Lei n.º 8.429/1992:

Art. 17, § 7º, da Lei de Improbidade Administrativa. Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias.


A ausência da referia notificação enseja a nulidade do processo?

A resposta é “depende”.

De acordo com a jurisprudência do STJ, a ausência de notificação do réu para a defesa prévia, prevista no art. 17, § 7º, da Lei n. 8.429/1992, só enseja nulidade processual se houver comprovado prejuízo, aplicando-se à hipótese o brocardo pas de nullité sans grief (não há nulidade sem prejuízo).

Dito de outro modo, a nulidade, no caso, é relativa.

Assim, mesmo tendo havido o desrespeito ao referido dispositivo legal, tem-se que a nulidade da eventual sentença de procedência somente ocorrerá se houve prejuízo ao réu, o que não ocorrerá, por exemplo, em processo em que tenha havido regular instrução probatória com plena observância dos princípios da ampla defesa e do contraditório após o recebimento da inicial.

Nesse sentido, vale transcrever a jurisprudência do STJ:

Segundo a jurisprudência desta Corte, "eventual descumprimento da fase preliminar da Lei de Improbidade Administrativa, que estabelece a notificação do acusado para apresentação de defesa prévia, não configura nulidade absoluta, mas nulidade relativa que depende da oportuna e efetiva comprovação de prejuízos."
(REsp 1358338/SP, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/08/2016, DJe 02/02/2017)

A ausência de notificação para apresentação da defesa preliminar prevista no art. 17, § 7º, da Lei 8.429/92, somente causa nulidade relativa, motivo pelo qual somente será reconhecida se comprovados eventuais prejuízos decorrentes do descumprimento da referida norma.
(AgRg no REsp 1467175/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/03/2016, DJe 10/03/2016)

Por fim, vejamos o espelho fornecido pela banca CESPE:

No procedimento previsto para a ação de improbidade administrativa, antes do recebimento da petição inicial pelo juiz, o réu é notificado para se manifestar (art.17, § 7.º, da Lei n.º 8.429/1992). Segundo o STJ, nos casos em que não for realizada a notificação do acusado para apresentação de defesa preliminar, a nulidade será relativa. Apesar de constituir fase obrigatória do procedimento especial da ação de improbidade administrativa (e evitar ações temerárias), a inobservância da fase preliminar não acarreta necessariamente a nulidade de todo o processo. Assim, a declaração de nulidade depende da efetiva comprovação de prejuízo ao réu condenado, e o processo não deve ser anulado se a sentença tiver sido dada em processo em que tenha havido regular instrução probatória com plena observância dos princípios da ampla defesa e do contraditório após o recebimento da inicial. (EREsp 1008632/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 11/2/2015, DJe 9/3/2015.)

Observação final


Prezados leitores, o estudo da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é de suma importância para provas discursivas da banca CESPE, tendo os dois itens da referida questão sido extraídos, de maneira quase literal, de julgados proferidos pela Corte.

Portanto, fiquem atentos aos informativos do STJ! Bons estudos!

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Sobre o Autor

Pablo Freire Romão

Procurador do Município de Fortaleza (aprovado em 4º lugar antes da prova de títulos); Ex-Procurador do Estado do Maranhão (12º lugar). Membro da Associação Norte Nordeste de Professores de Processo (ANNEP). Membro da Associação Brasileira de Direito Processual (ABDPro). Autor do livro "Precedente judicial no novo Código de Processo Civil: tensão entre segurança e dinâmica do direito".